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Évaluation du dispositif des programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI) et de l’efficacité de sa mise en œuvre


Évaluation du dispositif des programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI) et de l’efficacité de sa mise en œuvre
Depuis leur création, en 2002, les programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI) ont permis aux intercommunalités qui les portent de proposer à la labellisation des réalisations nombreuses financées pour partie par le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM). Ce dispositif, s’il rencontre un indéniable succès avec 170 PAPI labellisés au 1er octobre 2019 suscite également de nombreuses critiques sur sa complexité, ses délais d’instruction et de mise en œuvre.

La mission inter-inspections CGEDD/IGA constate la complexité intrinsèque des PAPI qui visent des objectifs ambitieux tout en s’articulant avec les dispositifs et les politiques existantes.
Les objectifs nationaux affichés des PAPI donnent la mesure des ambitions de ces programmes : "décliner de manière opérationnelle des stratégies locales explicites et partagées sur un bassin de risque cohérent ; mobiliser et coordonner les maîtres d’ouvrage en prenant appui sur la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) ; optimiser et rationaliser les moyens publics mis à disposition pour la réalisation de ces programmes". Parallèlement, ils doivent s’inscrire en cohérence avec les stratégies locales de gestion environnementales et urbanistiques.


Les PAPI bénéficient d’une appréciation générale positive des collectivités territoriales, comme outil indispensable et globalement efficace pour la mise en œuvre d’une politique de prévention des inondations et de leurs conséquences.
Cette perception complexe est renforcée dans la phase de mise en œuvre par les injonctions contradictoires entre, d’une part, la nécessité de tenir compte de nombreuses dispositions notamment d’ordre réglementaire, et d’autre part, les impératifs de réalisation des actions dans les territoires où règne parfois un certain sentiment d’urgence. Les demandes multiples des services de l’État posent parfois dans ce contexte des difficultés spécifiques au regard des réalités de terrain.

Au-delà, c’est le sens même de la labellisation des PAPI qui est mal compris, certaines conditionnalités mises à la labellisation des PAPI alors qu’elles ne relèvent pas des compétences des porteurs de PAPI, mais de l’État sont un facteur de lourdeur et d’incompréhension du processus. À cela s’ajoutent des enjeux relatifs à l’urbanisme ou à l’environnement qui sont fréquemment mis en avant par les collectivités territoriales comme des freins, voire des obstacles à la mise en œuvre des actions - principalement des travaux et des aménagements - prévus dans les PAPI. Le rapport propose des axes de simplification tant pour la phase d’instruction que celle de mise en œuvre des PAPI.
Pour la phase d’instruction, l’accompagnement par les services de l’État serait mieux organisé si le préfet de département désignait un interlocuteur unique chargé de coordonner l’ensemble des interventions et interprétations.
Les questions techniques complexes (analyse coûts-bénéfices, analyses multi-critères, etc.) mériteraient l’élaboration de guides qui tiennent compte de l’expérience acquise et de la nécessaire adaptation de ces exigences aux réalités constatées.
Dans un souci de fluidification des procédures, une meilleure articulation entre la Commission mixte inondation (CMi), instance nationale, et les instances de bassin, instances inter-régionales, devrait être recherchée, avec pour objectif de déconcentrer ce qui peut l’être tout en conservant sa cohérence nationale au dispositif.
Dans la phase de mise en œuvre, une meilleure adéquation des moyens humains des porteurs de PAPI aux ambitions affichées est nécessaire pour ne pas reproduire un schéma d’organisation qui a montré ses limites. Enfin, il apparaît nécessaire d’expertiser juridiquement la possibilité de dispense de certaines étapes de procédures dans des situations qui requièrent une action rapide, notamment dans des contextes de forte tension à la suite d’une catastrophe.


CGEDD - Document complet - 2020-02-12





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